哈尔滨市集体林权制度改革实施方案

　　为全面有序推进全市集体林权制度改革工作，根据《黑龙江省林业厅关于印发黑龙江省集体林权制度改革实施方案的通知》（黑林办发〔2009〕33号）和《中共哈尔滨市委 哈尔滨市人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（哈发〔2009〕4号），结合我市集体林业实际，特制定本方案。
    一、指导思想、基本原则和总体目标
    （一）指导思想。以科学发展观为统领，全面贯彻落实中发〔2008〕10号、黑发〔2008〕17号和哈发〔2009〕4号文件精神，按照生态受保护、农民得实惠的原则，全面推进集体林权制度改革，加快建设责权利明晰的集体林业经营制度，不断创新集体林业经营体制机制，解放和发展林业生产力，为集体林业和社会主义新农村建设作出贡献。
    （二）基本原则。坚持依法运作、权益平等，农民平等享有集体林地承包经营权的原则；坚持尊重历史、维护稳定，保障林地所有权人和承包经营权人合法权益的原则；坚持因地制宜、分类实施，家庭承包经营为主多种经营形式并存的原则；坚持以人为本、尊重民意，农民享有知情权、参与权和决策权的原则。
    （三）总体目标。用3年左右时间，在先行试点的基础上，基本完成全市集体林权制度改革任务，建立起以农村集体经济组织内部家庭承包方式为基础，多种经营形式并存，责权利相统一的集体林业经营体制，逐步建立起产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度，完善林木采伐管理机制，规范林地、林木流转，加强林业社会化服务，加大资金扶持力度，盘活森林资源资产，激发林业发展活力，全面提升集体林的林地生产率和生态承载力，实现集体林业和农村社会的可持续发展。
    二、主要任务
    （一）明晰产权。实行以"均林到户"的家庭承包经营方式为主体、多种经营形式并存的集体林地经营管理体制，依法将林地使用权和林木所有权落实到户，确立农民的经营主体地位。
    1．对尚未承包到户的集体林地，可采取以下形式明晰产权。
    (1)家庭承包经营形式。按人口折算人均林地面积，以户为单位分段划片确权到户，落实经营主体。
    (2)股份合作经营形式。对目前集体统一经营效果较好的集体林，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，可以采取"分股不分山，分利不分林"的形式折股均利分配，实行股份合作经营，并明确管护责任和收益分配办法。
    (3)集体统一经营形式。对集体林地极少（人均面积不足0.05亩）和地块过于分散的村，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，均股到户后可继续由村集体经济组织依法实行民主经营管理。
    2．对已承包的集体林地，依法完善承包关系。
    (1)对已划定的责任山政策不变，继续由农户无偿使用，承包期限不变，不得收回，林木归属按原合同规定执行。
    (2)对实行"谁造谁有"和退耕还林政策已落实经营主体的林地政策不变，按原合同规定执行。
    (3)对已承包到户，符合法律规定和承包合同规范的，要予以维护；对合同不够规范，本集体经济组织成员对部分条款有异议的，依照法定程序完善合同。
    3．对已流转到其他社会组织或个人的集体林地，依法确认、调整或规范。
    ⑴对本集体经济组织成员无异议的，予以确认。
    ⑵对流转价格明显不合理或合同不够规范，本集体经济组织成员有较大异议的，可依法予以调整或规范。
    ⑶对不符合法律规定、严重损害集体利益，本集体经济组织成员有较大异议的，依照法定程序予以纠正。
    ⑷对已设定流转期限，但本集体经济组织成员认为期限过长的，可按林木主伐或更新采伐时间与流转期限相一致的原则，由本集体经济组织成员决定后依照法定程序调整流转期限；对未设定流转期限的，可按林木主伐或更新采伐时间依照法定程序确定流转期限。待流转期届满，村集体经济组织将林地收回后重新落实经营主体。
    ⑸对流转期尚未届满的林地，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，可在本次改革中先行落实林地经营主体，待流转期届满，村集体经济组织将林地收回后，交付给已落实的经营主体承包经营。
    4．对划拨的宜林"两荒"，依法落实经营主体。
    ⑴对已承包到户，按林地用途经营管理的，要继续稳定承包关系。
    ⑵对已转为耕地但未纳入土地承包，未核发《土地使用证》的，可在继续稳定承包关系的同时限期退耕还林，逾期未还林的，依法由村集体经济组织收回，重新落实经营主体。
    ⑶对已转为耕地且纳入土地承包，已核发《土地使用证》，坡度在15度以上的，依法责令退耕还林，在履行土地类别变更手续后，可继续稳定承包关系；坡度在15度以下的，暂时维持现状，由当地政府对该部分土地登记备案，待第二轮土地承包期届满时依法重新落实经营主体并退耕还林。
    5. 对乡（镇）政府使用管理的林地、林木，要研究制定改革办法，逐步落实经营主体。
    6.对林权存有争议的，要依法进行调处，纠纷解决后再落实经营主体。
    （二）签订合同。林地使用权和林木所有权明晰后，要按照省林业行政主管部门统一制订的合同式样，依法签订书面承包合同，明确双方的权利、责任和义务；对在2008年11月30日前已通过家庭承包或流转落实承包经营权人的林地，经依法确认、完善、规范或调整后，按照省林业行政主管部门统一制订的合同式样重新签订书面合同，统一纳入档案管理。林地承包期限为70年。村级集体结合本地实际，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，也可按照林木生长周期等条件确定承包经营期限，但最长不得超过70年。承包期届满，可按照国家有关规定继续承包。
    （三）确权发证。经营主体明确后，经林地承包经营权人申请，县级人民政府要依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的《林权证》。对已经承包或流转的集体林，经依法确认、完善、规范或调整，没有颁发《林权证》的，应予颁发；林地承包经营权人变更的，应予变更登记，换发《林权证》。对权属不清或存在纠纷尚未解决的，不得发放《林权证》。
    三、方法步骤全市集体林权制度改革分四个阶段进行。
    （一）组织准备阶段（2008年10月1日至2009年8月31日）。
    1.调查摸底。按省统一部署，对全市集体林进行全面调查，掌握集体林资源底数和林权状况，对过去签订的承包或流转合同进行梳理和认定。
    2.成立组织。各地要成立由政府主要领导负责、相关部门参加的集体林权制度改革领导小组，设立专门工作办公室，配齐配强工作人员。
    3.制定方案。各区、县（市）政府要在调查摸底的基础上，按照市委、市政府《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》和本方案的要求，制定本地的《实施方案》，并报市林业局备案。
    4.宣传培训。通过多种形式，广泛宣传集体林权制度改革的重大意义和相关政策，调动广大农村群众参与、支持改革的积极性和自觉性。以区、县（市）为单位，对农村基层干部、林业技术和管理人员及抽调参加林改的工作人员进行政策、业务培训。
     （二）明晰产权阶段（2009年9月1日至2010年12月31日）。各区、县（市）要结合本地实际，分别山区、半山区、平原区等不同地域类型及林权管理状况，确定3个以上有代表性的村（平原区可确定一个乡镇）先期进行试点。在试点取得一定经验的基础上适时全面辅开。要按照先试点、后辅开，走一步、带一步的办法，分步实施、有序推进，此阶段工作要在明年年底前全部结束。
    1.形成方案。各地要按照分类指导、因村施策的原则，做到"一村一策、一组一案"。村、组编制的初步方案要广泛征求村民意见，反复讨论修改，最终依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后，报乡（镇）人民政府批准，并报县级林业行政主管部门备案。
    2.落实产权。严格按照村、组《方案》确定的改革形式和运作方式落实林地使用权和林木所有权。产权落实情况要在村集体经济组织内依法进行公示。
    3.签订合同。产权落实情况经公示无异议后，按照省林业行政主管部门统一制订的合同式样，由村级集体经济组织与林地承包经营权人依法签订书面承包合同。
    （三）发证建档阶段（2011年1月1日至4月30日）。
    1.确权发证。承包合同签订后，经林地承包经营权人书面申请，县级以上人民政府要按照林权登记有关规定及工作程序，及时核发全国统一式样的《林权证》。
    2.建立档案。县、乡两级林业部门要建立健全集体林资源档案，对林权变更、资源变化的，要及时变更登记，修正档案，做到现地、图、表、证相一致。
    （四）总结验收阶段（2011年5月1日至8月31日）。集体林改主体工作结束后，乡（镇）要对林改完成情况进行自查，区、县（市）对所属乡（镇）全面检查，市对各区、县（市）进行抽查。各区、县（市）要对林改完成情况统计汇总，对林改工作及检查验收情况进行全面总结，形成总结报告。
     四、保障措施
    （一）深入宣传，广泛发动。各地要充分利用各种新闻媒体，广泛深入开展宣传发动工作。编印集体林改政策宣传手册，及时向群众提供有关林改咨询，让广大农民群众明确集体林改的重要意义和相关政策，把思想认识统一到国家和省委、市委关于集体林改精神上来，激发参与改革的积极性和主动性。
    （二）加强领导，落实责任。各级党委、政府要高度重视，把集体林权制度改革真正摆上重要位置。县级政府作为集体林改的责任主体，乡（镇）政府作为集体林改的实施主体，要实行主要领导负责制，层层落实领导责任，按照县、乡、村三级书记抓林改，县、乡、村、组四级互动抓落实的工作格局，建立县直接领导、乡（镇）组织实施、村（组）具体操作、部门搞好服务的工作机制。各地要成立集体林权制度改革领导小组，设立专门的工作办公室，抽调人员，组织力量，扎实开展工作。
    （三）依法实施，确保稳定。各级领导干部要以身作则，深入林改第一线，具体指导并解决工作中遇到的问题和困难。要始终把依法操作作为基本准则，严格执行《农村土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织法》和《森林法》等法律规定。改革的政策、内容、方法、程序要与法律保持一致，确保改革的各项工作扎实到位，经得起实践和历史的检验。严禁暗箱操作、以权谋私。要处理好历史和现实的关系，对已承包和流转的集体林，认真研究、积极探索，采取期权分山、利益调整等方法，合理解决历史遗留问题。要健全争议调处工作机制，妥善解决林权纠纷，及时化解矛盾。要做到户与户的纠纷不出组，组与组的纠纷不出村，村与村的纠纷不出乡，乡与乡的纠纷不出县，群众的利益不受损害，集体资产不流失，确保改革稳步推进和农村社会稳定。各级纪检监察部门要加强对集体林改工作的监督检查，严肃查处违纪违规行为，确保改革规范有序、平稳运行。
    （四）尊重民意，规范操作。农民群众是集体林权制度改革的主体，也是改革的受益者和操作者，要把坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权和决策权贯穿于集体林改工作的全过程。改革要充分依靠群众，充分发挥群众的积极性和能动性，让他们明白改革的政策、内容和方法，在坚持改革基本原则的前提下，鼓励积极探索、大胆创新，不断丰富、完善改革的形式和内容。要尊重农民的民主权利，充分听取群众意见，把决定权交给群众，让农民真正当家作主，决不能强迫命令、包办代替。改革方案必须依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，做到内容、程序、方法、结果四公开。要发挥民智、符合民心、体现民意，确保改革符合实际，使农民对改革的方案、过程和结果满意。
    （五）完善政策，强化服务。集体林改主体工作完成后，要适时跟进配套改革，逐步完善适应家庭承包经营体制的集体林管理政策措施，放活经营权、落实处置权、保障收益权。县、乡两级林业部门要明确专门的管理机构，加强资源档案建设，强化林权管理。完善集体林采伐管理机制，建立林地、林木流转制度，盘活森林资源资产，实现森林资源的资产化运营。建立公共财政支持制度，加大集体林业发展和基础设施建设投入。健全林业社会化服务体系，对农民和其他林业经营者提供支持和服务。深化林业综合行政执法改革，加强林业行政执法和监督，确保森林资源不受破坏，实现集体林业的永续发展和农村社会的繁荣稳定。